Fuites carbones : quand l’UE se fait plombier pour le climat (2/2)

Quelles règles utiliser pour calibrer la mise en place d’un protectionnisme écologique ?

• Le MACF devrait renforcer l’ETS afin de limiter le phénomène des fuites carbone
• Plusieurs modalités d’implémentation sont possibles : taxe ou quota, périmètre limité aux produits de base ou étendu aux produits semi-finis et finis, etc
• Surtout, la question de la valorisation carbone des produits importés est épineuse, car les informations sont difficilement accessibles.
• Une réglementation mal ajustée pourrait déclencher des effets pervers.
• Les études concluent à un effet atténuateur de ce type de mécanisme sur les fuites carbone, mais pas à une suppression totale.

Article

Une nouvelle approche face aux fuites de carbone

Nous l’avons vu (cf article “Fuites carbones : quand l’UE se fait plombier pour le climat (1/2)”), une hausse de l’ambition climatique européenne couplée à un volontarisme moindre dans d’autres régions du monde rend l’Europe- ou plus précisément certains secteurs en son sein -vulnérables à des fuites de carbone.

Face à ce risque, plusieurs approches sont possibles. À date, ce risque est principalement géré par la garantie de quotas gratuits au sein de l’ETS pour les secteurs les plus exposés à la concurrence internationale. Le principal problème de cette méthode est que ces quotas gratuits contribuent à affaiblir le signal-prix envoyé par le marché du carbone à l’ensemble de l’économie, notamment pour favoriser le basculement vers des technologies plus propres ainsi que des investissements d’abattement des émissions. Plusieurs observateurs arguent d’ailleurs que cette méthode contribue au fait que le prix moyen du carbone, autour de 25 dollars la tonne de CO2 en 2019 [1], soit insuffisant sur ce marché pour impulser une transformation en profondeur des modes de production. De plus, Fit for 55 allant dans le sens d’une baisse du nombre de quotas accordés (puisque le plafond des émissions va baisser de plus en plus vite), prolonger le recours aux quotas gratuits reviendrait en partie à atténuer l’effet de ces transformations. 

Aussi, le recours à un instrument extérieur complémentaire pour renforcer l’ETS face aux fuites de carbone paraît plus pertinent. C’est justement l’option retenue par la Commission dans ses annonces avec la mise en place d’un MACF.

Que cache ce mystérieux sigle ? Désignant un Mécanisme d’Ajustement Carbone aux Frontières, il fait référence à ce qu’on appelle parfois abusivement “taxe carbone aux frontières” de l’Union Européenne. En quelques mots selon la Direction générale du Trésor  [2] : on applique “sur les produits importés la tarification carbone en vigueur sur les mêmes produits européens intensifs en émissions” afin de s’assurer que le prix du carbone soit le même pour tous. Et ce d’autant plus qu’il devrait permettre de tenir compte également des politiques de tarification carbone en place à l’extérieur de l’Union ; dans les pays où il existe une taxation du carbone similaire à celle au sein de l’Europe, l’importateur n’aurait (presque) rien à payer à l’entrée de ses produits sur le territoire européen. Le coût supplémentaire pour les importateurs devrait être indexé sur le prix moyen hebdomadaire du carbone déterminé par les enchères de l’ETS, d’où la complémentarité entre les deux instruments.

Il s’agit donc d’un outil fondé sur la même logique d’incitation qu’une taxe carbone : le surcoût pour les importateurs de biens plus carbonés les encourage à s’efforcer de réduire le contenu carbone de leurs produits, ouvrant la voie à un nivellement par le haut de la politique environnementale à l’échelle mondiale. C’est d’ailleurs l’un des principaux objectifs recherchés, si l’on en croit la présidente de la Commission Ursula von der Leyen : “Ce MACF doit motiver les producteurs étrangers et importateurs dans l’UE à réduire leurs émissions de carbone, tout en s’assurant que l’on uniformise les règles du jeu en tenant compte des règles de l’OMC”. [3] Ceci pourrait être accentué par la possibilité laissée aux producteurs de montrer que leur produit est plus propre que la moyenne du secteur (ou qu’une valeur par défaut) afin de payer moins cher.

 Mais derrière la simplicité apparente de l’instrument, nous allons voir que de nombreuses options de mise en œuvre peuvent être considérées. Les arbitrages nécessaires entre ces possibilités, tenant compte d’un certain nombre de contraintes de différentes natures pesant sur la conception de l’outil, complexifient sensiblement sa concrétisation.

Un large éventail de possibilités

Le terme de Mécanisme d’Ajustement Carbone aux Frontières recouvre en réalité une large palette d’instruments divers et variés destinés à niveler le prix du carbone entre plusieurs régions du monde par le biais des échanges internationaux. Ainsi, dans son étude d’impact sur le MACF résumée par la DG Trésor [4], la Commission teste successivement six options différentes, récapitulées dans le tableau ci-dessous. Les choix en termes de conception de l’outil dans le cadre des politiques publiques de la Commission dépendent d’une série d’objectifs préalables et de contraintes avec lesquelles il faut composer. L’un des principaux problèmes, relevé notamment dans un rapport de l’OCDE [5], est le fait que les différentes combinaisons que nous allons explorer témoignent de tensions inhérentes entre les différents objectifs poursuivis, qu’il s’agisse de la minimisation des fuites, de la protection de la compétitivité de l’industrie nationale ou de l’incitation exercée sur les autres régions pour qu’elles entreprennent une action climatique ambitieuse.

ⁱ La flexibilité permet aux producteurs étrangers de démontrer d’une valeur réelle de l’intensité carbone inférieure à la valeur par défaut.

ⁱⁱ Les benchmarks sont eux-mêmes dérivés de l’intensité carbone des 10 % des installations couvertes par l’ETS les plus efficientes.

Premièrement, en ce qui concerne la forme même de l’instrument retenu, on peut distinguer trois principales possibilités : un droit d’accise – impôt indirect perçu sur la consommation ; une taxation carbone des importations entrant dans l’UE – on fixe au préalable un prix de la tonne de CO2, et il en découle la somme payée par l’importateur en fonction du contenu carbone de ses biens et du volume importé ; ou bien un élargissement des quotas d’émission aux importations, directement reliés au système de l’ETS. Cette dernière option semble privilégiée, notamment car elle permet d’assurer une cohérence et une continuité avec le système actuel de l’ETS, dans la mesure où le prix du quota serait indexé sur la moyenne hebdomadaire du prix du carbone découlant des échanges sur le marché des droits à polluer. Plus concrètement, l’option retenue s’appuie sur un dispositif de certificats à l’importation, que doivent acheter les importateurs, en fonction du contenu carbone de leurs produits, pour avoir droit à importer une certaine quantité de carbone au sein de l’UE. Contrairement aux quotas classiques, ces certificats ne pourraient être échangés, mais simplement revendus en cas d’excès. Comme le soulignent l’Heudé et al. dans l’article de la DG Trésor [2], cette option permet de répondre à une première exigence clé incluse dans les règles du commerce international, qui est celle de non-discrimination vis-à-vis des pays tiers (most favoured nation clause en droit international), c’est-à-dire assurant une tarification du carbone identique pour tous les biens – domestiques et importés depuis l’étranger, indépendamment de leur origine. 

Deuxième question majeure dans la concrétisation du MACF : l’étendue de la couverture des émissions carbone réalisée par l’instrument. On distingue usuellement trois périmètres dans ce type d’analyse, allant du “Scope 1” (le plus étroit) au “Scope 3” (le plus large). Le Scope 1 n’inclut que les émissions directes, c’est-à-dire celles générées par les processus industriels et autres activités sur le lieu de production du bien. Le Scope 2 y ajoute les émissions indirectes, qui sont celles découlant des importations d’énergie depuis l’étranger associées au processus de production du bien. Enfin, le Scope 3 inclut l’ensemble des émissions associées au cycle de vie du bien, comme par exemple celles associées à n’importe quel bien intermédiaire, transport de biens vers les marchés, émissions en usage final et élimination des produits. Idéalement, pour pouvoir maximiser l’efficacité de l’instrument dans la réduction, voire l’élimination des fuites de carbone, on aimerait qu’il puisse prendre en compte toutes les émissions incluses dans le Scope 3.

Cependant, dans la pratique, une telle couverture semble presque impossible à mettre en place, en raison de la complexité des chaînes de valeur mondiales, dont découleraient des problèmes de calcul puis des défis administratifs redoutables. Par exemple, comment faire pour déterminer le contenu carbone associé au cycle de vie d’un smartphone, dont la chaîne de valeur peut s’étendre à de nombreuses régions du monde ? Par conséquent, l’option qui semble ici retenue est de se concentrer sur les émissions directes pour commencer, avant d’élargir au Scope 2 une fois que l’outil aura été expérimenté.

Deux interrogations adjacentes à celle du périmètre des émissions sont celles du périmètre des secteurs d’une part, et des zones géographiques couvertes d’autre part. En ce qui concerne les secteurs, les critères de couverture sont liés à la discussion de la partie précédente, puisqu’on cherche à endiguer au maximum les fuites de carbone, à savoir inclure les secteurs les plus exposés aux risques de fuites. Il s’agit des secteurs très carbonés – étant donné qu’une tarification accrue du carbone aurait sur eux un fort impact, et/ou des secteurs très exposés au commerce international – puisque ce sont ceux qui sont le plus vulnérables à la concurrence internationale et qui pâtiront le plus d’une tarification inégale du carbone à l’échelle internationale. Ces critères conduisent la Commission à expérimenter son MACF dans un premier temps sur un petit nombre de secteurs mentionnés dans la partie précédente (pour rappel : acier, fer, cuivre, aluminium),  avant d’envisager également un éventuel élargissement à l’avenir. Ainsi, comme dans la question précédente des périmètres d’émissions incluses, on voit l’existence d’un arbitrage entre efficacité et complexité/faisabilité pratique de l’instrument. 

Il en va de même pour l’étendue des zones géographiques couvertes : suivant les textes régissant le droit du commerce international (notamment ceux de l’OMC), il a pu être envisagé d’accorder des exceptions pour certains pays. Celles-ci pourraient avoir deux principales raisons : l’intensité des efforts des pays dans l’action climatique – ce qui pourrait rendre le mécanisme plus incitatif- ; et le niveau de développement des pays. Comme les pays moins avancés sont aussi ceux qui ont historiquement moins contribué au dérèglement climatique et sont aussi ceux qui ont le moins de moyens financiers pour soutenir leur transition vers une économie plus durable, il paraît légitime – selon le principe de responsabilités communes mais différenciées et de capacités respectives (CBDR-RC en anglais) –  d’exiger une contribution moindre de ces pays à l’effort mondial de décarbonation. Mais cette approche complexifierait à nouveau l’outil, et pourrait aussi en réduire la portée face aux fuites dans le cas où les producteurs chercheraient à profiter des exceptions pour transborder leurs biens des pays couverts vers les pays non-couverts dans le but de payer moins, ou bien de différencier le contenu carbone de leurs biens en fonction de la zone dans laquelle ils importent et de sa rigueur sur le plan environnemental, contournant ainsi le système de nivellement mondial de la tarification du carbone – un phénomène désigné dans la littérature par le concept de resource shuffling.

Dans cette perspective d’équité à l’échelle internationale, la question de l’utilisation des revenus du mécanisme mérite également d’être abordée. Jusqu’ici, d’après la Commission Européenne [6], la majorité des revenus de l’ETS – s’élevant au total à plus de 14 milliards d’euros rien que pour l’année 2019 –  était redirigée vers le budget des Etats membres pour être “utilisée à des fins relatives à l’énergie et au climat”, formulation un peu vague susceptible de désigner un vaste champ d’actions telles que des investissements dans la Recherche et Développement dans des technologies bas carbone, dans les énergies renouvelables ou des transports plus durables par exemple. Toutefois, avec l’arrivée du MACF et l’élargissement de l’étendue géographique de la tarification du carbone qui en découle, certains [5] ont suggéré l’idée de redistribuer une partie des revenus récoltés au sein de l’UE vers les pays en voie de développement afin de les accompagner dans leur transformation, et dans la logique du principe CBDR-RC mentionné plus haut. En effet, si les pays les moins responsables du dérèglement climatique prennent part également à l’effort mondial de décarbonation via le MACF, il semble pertinent que les pays développés, qui ont contribué le plus au problème jusqu’ici, les accompagnent financièrement (notamment) dans ces transformations profondes. Pour l’instant, cette idée n’a pas été actée dans la mise en forme du MACF à l’échelle mondiale, mais la création d’un Fonds pour une Transition Juste annoncée dans le cadre du Green Deal à l’échelle de l’UE procède d’une logique similaire en soutenant financièrement les pays et les secteurs plus vulnérables à la transition, car plus dépendant des énergies fossiles par exemple.

D’autres aspects constitutifs de la pluralité des MACF envisageables auraient également pu être abordés en détails, à l’image de l’étendue de la couverture commerciale (prise en compte des importations uniquement, ou des exportations également?) ou encore de la mise en cohérence avec les quotas gratuits de l’ETS actuel. En guise de bilan, le lecteur est invité à se référer au tableau précédent emprunté à la DG Trésor [4], listant les six options (six parmi beaucoup plus de possibilités donc !) testées par la Commission Européenne, qui a retenu la quatrième pour le moment.

Un outil extrêmement complexe à mettre en place et dont l’efficacité reste à prouver

De cette pluralité de possibles dans la conception du MACF découlent à la fois une richesse de l’instrument (qui permet de traiter de nombreux problèmes en lien avec la politique climatique des différentes régions du monde) mais aussi une grande complexité qui est le revers de la médaille. En plus des différents visages de l’arbitrage global entre efficacité et complexité administrative esquissés dans la partie précédente qui apparaissent au moment de la conception théorique du MACF -et qui impliquent que tout MACF sera nécessairement incomplet à lui seul et imparfait, d’autres problèmes se posent lorsqu’il s’agit de passer de la théorie à la pratique. 

Tout d’abord, il y a les difficultés méthodologiques, liées à un manque d’informations sur les émissions des biens considérés, à savoir les biens importés vers l’UE. En effet, comme nous l’avons vu auparavant, toutes les régions du monde n’ont pas (encore ?) implémenté une tarification du carbone, ce qui rend éminemment complexe la question de la détermination de l’intensité carbone des produits importés en l’absence de référentiel mondial. Pour régler ce problème, l’approche qui semble revenir serait de s’appuyer dans un premier temps sur une valeur par défaut d’intensité carbone pour chaque secteur ou type de produit (la moyenne européenne par exemple), puis progressivement se fonder sur les émissions réelles pour davantage de précision et de pertinence de l’instrument. Si l’on choisit l’option de la valeur par défaut, il reste encore à trancher encore une approche basée sur les produits – qui devrait reposer sur une “méthode transparente pour mesurer l’empreinte carbone des produits dans différents pays” [4]- et une approche basée sur les secteurs, qui attribuerait une valeur par défaut pour l’intensité carbone en se fondant sur des caractéristiques sectorielles.

Ensuite, la question de la compatibilité avec les règles de l’OMC est également centrale et pose une série de difficultés dans la mise en place de l’outil, qui doit respecter certains principes clés du commerce international : principe CBDR-RC évoqué plus haut, mais aussi non-discrimination des pays tiers, qui doit conduire à appliquer un même traitement commercial pour les produits venus de différentes régions du monde. Comme le souligne l’OCDE, le seul objectif central parmi ceux mentionnés plus haut qui apparaît comme étant compatible avec les traités de libre-échange est l’objectif de réduction des fuites.

Enfin, plusieurs problèmes sont susceptibles de réduire l’efficacité économique et environnementale de l’outil. Au-delà des risques de contournement de la tarification via le resource shuffling, la quasi-impossibilité de prendre en compte l’effet de la tarification du carbone tout le long de la chaîne de valeur, et notamment sur les secteurs en aval pouvant dépendre des consommations intermédiaires importées soumises au MACF, pourrait provoquer une baisse notable de compétitivité pour ces secteurs, dans la mesure où il pourrait s’ensuivre une chute de leurs parts de marchés sur les marchés domestique et étrangers, face aux concurrents implantés dans une zone où la tarification du carbone est moindre, voire nulle [5].

Plusieurs chercheurs se sont d’ailleurs déjà employés à évaluer les impacts macroéconomiques de différents types de MACF, notamment afin de déterminer s’il était efficace, s’il avait aussi des effets pervers… Pour rester concis, nous nous focalisons ici sur l’efficacité environnementale – ce qui fait sens dans la mesure où l’objectif premier de l’outil est la réduction des fuites de carbone -, mais on aurait aussi pu traiter des effets anticipés sur d’autres grandeurs comme l’emploi ou le PIB par exemple. 

En ce qui concerne les fuites, le graphique ci-dessous – tiré du rapport de la DG Trésor et inspiré de la méta-analyse de Branger et Quirion [7] – synthétise les principaux résultats obtenus dans des études de modélisation ex ante. Deux principales conclusions peuvent être tirées. D’une part, tous les modèles employés (sauf un) obtiennent que le MACF conduit à un taux de fuites de carbone moindre que dans le scénario de référence sans mécanisme correcteur. D’autre part, il est cependant remarquable que seules 7 études sur une vingtaine (à peine un tiers) obtiennent une suppression des fuites, et même des fuites de carbone négatives (c’est-à-dire une baisse des émissions mondiales) suite à l’introduction de l’ajustement carbone aux frontières ; dans la plupart des cas, les fuites sont seulement atténuées mais pas complètement endiguées, et ce de manière plus ou moins forte en fonction de la modélisation retenue. 

Finalement, tout cela semble tout de même illustrer une efficacité réelle de l’outil face aux fuites, mais qui dépendra sans doute des conditions de mise en œuvre ainsi que de la forme donnée au mécanisme.

Lexique

Dans les accords de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), la clause de la nation la plus favorisée (dite « clause NPF » ou MFN en anglais) stipule que tout avantage commercial accordé par un pays à un autre doit être immédiatement accordé à la totalité des membres de l’OMC. Autrement dit, ce qui est accordé à l’un est accordé à tous sans discrimination. (Wikipedia)

Le cycle de vie d’un produit prend en compte toutes les activités qui entrent en jeu dans la fabrication, l’utilisation, le transport et l’élimination de ce produit. Le cycle de vie est généralement illustré comme une série d’étapes, depuis la production (extraction et récolte des matières premières) jusqu’à l’évacuation finale (élimination ou valorisation), en passant par la fabrication, l’emballage, le transport, la consommation par les ménages et les industries et le recyclage ou élimination. (https://www.actu-environnement.com/ae/dictionnaire_environnement/definition/cycle_de_vie_du_produit.php4)

La notion de « chaîne de valeur » a été introduite par Michael Porter. Il définit l’entreprise comme un enchaînement d’activités transformant des « inputs » en « outputs » achetés, au final, par des consommateurs. Ces activités sont, par ailleurs, interconnectées. (https://www.lecoindesentrepreneurs.fr/chaine-de-valeur/)

Le principe des responsabilités communes mais différenciées est un principe juridique du droit international de l’environnement qui trouve sa justification dans la sur exploitation intense des ressources naturelles afin de répondre aux besoins industriels des pays aujourd’hui développés.  À cet égard, le postulat de ce principe est donc que, puisque certains problèmes environnementaux sont issus à titre principal de l’industrialisation intensive de certains pays,  il serait injuste de soumettre les pays en développement (PED) aux mêmes mesures de redressement et de réparation. (https://www.lepetitjuriste.fr/principe-responsabilites-communes-differenciees-climatiser-negociation-environnementale/)

Bibliographie

(1) State of the EU ETS Report

(2) Direction générale du Trésor. “Un Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’Union européenne, William L’HEUDÉ, Maëva CHAILLOUX, Xavier JARDI. TrésorEco n°280, Mars 2021

(3) State of the Union Address by President von der Leyen (europa.eu)

(4) Fiche interne de la DG Trésor sur le MACF 

(5) OCDE, “Climate Policy Leadership in an interconnected world. What Role for Border Carbon Adjustments?, 2020, accessible en ligne à https://www.oecd-ilibrary.org/environment/climate-policy-leadership-in-an-interconnected-world_8008e7f4-en

(6) https://ec.europa.eu/clima/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets/auctioning_en

(7) Branger, F., P. Quirion (2014). Would Border Carbon Adjustments prevent carbon leakage and heavy industry competitiveness losses? Insights from a meta-analysis of recent economic studies, Ecological Economics 99: 29-39