Fuites carbones : quand l’UE se fait plombier pour le climat (1/2)

Que nous disent les modèles ricardiens de compétitivité sur les risques économiques qui planent sur l’Europe après la mise en place d’une taxation carbone quasi unique en son genre ?

Résumé

• Un modèle ricardien entre deux pays est utilisé dans cet article pour comprendre l’impact de la mise en place d’une taxe carbone dans l’un des deux pays sur sa compétitivité industrielle.
• SI la taxe carbone appliquée dans le pays vertueux est suffisamment faible, aucune perte de compétitivité n’est observée, mais si elle dépasse un certain seuil, certains voire toutes les industries de spécialité du pays vertueux peuvent se voir délocaliser dans le pays non vertueux par compétition sur les prix.
• L’ordre de fuite des industries du pays vertueux vers le pays non-vertueux quand on augmente la taxe carbone dépend non seulement de la compétitivité intrinsèque des pays, mais aussi de l’intensité carbone des secteurs : plus ils polluent par euro produit, plus il est probable qu’ils se voient délocaliser des pays vertueux vers les pays non-vertueux.
• Les fuites carbones décrivent le phénomène de déplacement de la pollution des pays vertueux en matière de climat vers les pays sans taxation carbone, issu de la délocalisation des industries polluantes.

Article

-55% d’émissions de GES d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 1990 : tel est le mot d’ordre au principe du package de politiques publiques Fit for 55 dévoilé l’été dernier par la Commission Européenne dans le cadre de son Pacte vert. Ce dernier ambitionne de faire de l’Europe le “premier continent neutre au plan climatique” (1) à l’horizon 2050, chemin dont l’un des piliers est la recherche du découplage entre croissance économique et utilisation des ressources, tout comme celle de l’efficacité énergétique ainsi que le souci d’une transition équitable “qui n’abandonne personne”. D’après l’Agence Européenne de l’Environnement- citée par le FMI (2), les politiques actuelles ne permettraient qu’une réduction de 33% d’ici 2030. Il s’agit ainsi d’accélérer la cadence sur la trajectoire vers une  économie décarbonée que l’Union Européenne a déjà commencé à emprunter en réduisant ses émissions de 23% entre 1990 et 2018 (3). Notons toutefois que cet indicateur ne permet pas de rendre compte de la hausse des émissions importées dans de nombreux pays, à l’instar de la France.

Afin de concrétiser cette ambition, la Commission a soumis 12 propositions législatives. Certaines constituent des approfondissements de mécanismes déjà existants. C’est le cas notamment de l’extension de l’ETS (Emissions Trading System, ou Système d’échange de quotas d’émissions) aux secteurs du transport routier et du bâtiment, associée à la suppression des quotas gratuits pour le secteur de l’aviation, ainsi que du renforcement de l’ESR (Effort Sharing Regulation, ou Régulation sur le partage de l’effort) ou encore de la révision des directives sur les énergies renouvelables et celle sur l’efficacité énergétique, consistant essentiellement à rehausser les objectifs précédemment fixés. Fit for 55 se compose également de nouveautés, notamment le Fonds Social pour le Climat, ou encore le Mécanisme d’Ajustement Carbone aux Frontières (MACF) afin de limiter les fuites de carbone, mécanisme qui fait l’objet de cette analyse (4).

Les fuites carbones, ou le retour de bâton des politiques climatiques vertueuses en Europe

Si les nations sont progressivement plus nombreuses à imaginer mettre en place leur système de taxation carbone ou d’échange de crédit carbone, à l’image de la Chine qui a lancé le plus grand marché ETS du monde, couvrant 40% de ses émissions carbones en Février 2021 [6], l’Europe a longtemps été seule à contraindre les émissions à la production par les prix. Sa tarification carbone reste la plus élevée parmi les nations ayant adopté une mitigation des émissions domestiques, avec un All-Time-High en novembre 2021 à plus de 60€. Les politiques de mitigations climatiques de ce genre sont supposées bénéfiques pour la protection de l’environnement et de la biodiversité, mais représentent-elles des risques de perte de compétitivité pour l’Europe ? Quelles sont notamment les conséquences d’une disparité des prix carbones entre pays en termes de concurrence sur les marchés internationaux ? 

Prenons l’exemple très simplifié de deux pays A et B, inspiré du modèle des avantages comparatifs de Ricardo [7] :

• Les pays ont la même taille (population) et possèdent tous les deux 3 secteurs de production : l’industrie S, l’industrie M, et l’industrie L
• Les travailleurs sont immobiles entre pays (pas expatriés) et mobiles entre secteurs, ce qui suppose un salaire égal entre tous les travailleurs de A, et un salaire égal entre tous les travailleurs de B
• On suppose que les 3 secteurs sont identiquement polluants et émettent 1tCO2/$ (ce qui revient à normaliser les équations suivantes par la réelle intensité carbone des secteurs)
• On suppose des frictions à l’échange négligeables (aucune taxe aux frontières, aucun quota aux frontières, aucun coût de transport entre pays, ….)
• Les productivités sont hétérogènes par secteur et par pays, sont mesurées en quantité produite par travailleur par an et sont présentées dans le tableau ci-dessous. 

• On suppose que le pays A a un avantage réel de productivité plus important dans le secteur S que le pays B, un avantage réel modéré pour l’industrie M, et un désavantage dans l’industrie L, ce qui se traduit par l’équation ci-dessous.

• On suppose un environnement mondial parfaitement concurrentiel, où le prix de vente est égal au coût de production dans les deux pays et les deux industries. Ainsi, le prix domestique dans A est le produit du salaire domestique par la productivité domestique dans l’industrie étudiée si A souhaite consommer des services et est au produit du salaire de B par la productivité de B dans l’industrie considérée si A importe des services B.

On se place dans deux scénarios en considérant le comportement de A : 

1. Aucune taxe carbone n’est appliquée à l’international : dans ce cadre, A importe si le prix domestique est supérieur au prix après transport dans un pays étranger et produit localement autrement : A se spécialise en S et M, et importe de B des biens de L.
2. Une taxe carbone t est appliquée par tCO2 émise sur la production du pays A uniquement : Il vient alors que le prix payé par A pour consommer localement un bien augmente proportionnellement de 1+t, alors que le même bien produit par le pays B reste au même prix.

• Si cette taxe carbone est suffisamment faible (voir l’inégalité ci-dessous), alors la taxation est telle que le prix domestique du secteur M est inférieur au prix des produits étrangers du secteur M, non taxés. Rien ne change dans la spécialisation des pays et A continue de produire domestiquement des biens M et S. 

• Si en revanche cette taxe carbone domestique est plus élevée (voir inégalité ci-dessous), alors le prix domestique du secteur M devient plus élevé que le prix du secteur M étranger, mais le prix domestique du secteur S est toujours inférieur aux niveaux étrangers. il n’y a plus d’intérêt de produire M domestiquement chez A, ce qui résulte en un déplacement de la production de bien M dans le pays B, qui en exporte une partie à A. La pollution émise par le pays A diminue du produit du salaire domestique par la productivité domestique en M, et augmente chez B de la même quantité en supposant la demande constante en A.

•  Dans le cas extrême où la taxe carbone chez A est extrêmement élevée (voir inégalité ci-dessous), alors A perd toutes ses industries locales et ne consomme que via les importations de B, qui produit localement industries L, M et S. La pollution émise par le pays A diminue de la somme des productivités en M et S multipliée par le salaire domestique A , et augmente chez B de la même quantité en supposant la demande constante en A.

L’exemple précédent est très simpliste, mais permet de comprendre certains concepts clés de la taxation carbone actuelle. Supposons que ce pays A est l’Europe et le pays B un pays étranger. On comprend d’une part qu’une asymétrie dans les politiques de taxation carbone sur la production conduit sous certaines hypothèses à une fuite des industries dans laquelle l’Europe n’était que légèrement plus compétitive vers les pays étrangers, ainsi qu’à un déplacement de la pollution vers ces pays avec une taxation carbone plus conciliante, voire inexistante. En présumant que l’on néglige la chute de demande internationale pour les industries qui se sont déplacées vers l’étranger et dont les prix sont légèrement plus haut que les prix domestique pré-taxe carbone, mais toujours inférieur aux prix domestique post-taxe carbone (demande très inélastique), il n’y a aucune réduction d’émission carbone à l’échelle internationale !

Les fuites de carbones sont le nom donné à ce phénomène d’augmentation de la pollution dans les pays étrangers suite à la mise en place d’une taxation carbone domestique isolée. Plus précisément, comme définies par le GIEC, ce sont le ratio du taux d’accroissement des émissions hors UE dues au système ETS, par le taux de diminution des émissions en UE (dues au système ETS). En théorie, les fuites carbones sont le résultat d’un changement d’avantage comparatif dans l’économie du fait de la taxe. Les pays taxant domestiquement leur production polluante la rende moins compétitive sur les prix que la production étrangère. Cela conduit à une diminution de la production domestique au profit d’une augmentation de la production étrangère dans les secteurs polluants. Les émissions de CO2 domestiques décroissent du fait de ce déplacement, mais aussi du fait de la diminution de la demande face à la hausse globale des prix (compétitivité domestique érodée, compétitivité étrangère constante). La Figure 2 illustre les drivers du ratio du GIEC. 

Les fuites carbones, si existantes, soulèvent des problématiques de politiques économiques plurielles. Elles questionnent d’abord les dépendances aux importations étrangères, quand la relocalisation est un vif sujet de débat en période post-Covid. Elle pose ensuite la question des pertes d’emploi associées aux secteurs et entreprises perdues dans la mise en place d’un système ETS. Si la performance industrielle est amoindrie, l’Europe pourrait également voir fuir les investissements étrangers ou privés, puisqu’une opportunité plus profitable existe ailleurs, ou simplement par aversion pour les risques liés à l’évolution de ce prix carbone européen comparé aux niveaux des autres pays. L’existence de fuites carbones reste encore un débat académique (notons que dans le cas 1 de notre modèle, la taxe carbone était suffisamment faible pour maintenir les localisations européennes industrielles constantes, ou dans un cas continu, négligeables). 

Une disparité sectorielle importante

Pour affiner notre réflexion, l’on peut questionner une première approximation dans le modèle ci-dessus, à savoir l’homogénéité de l’intensité carbone des secteurs. Les services étant en moyenne moins intensifs en énergie et plus en facteurs de productions “propres” (personnes et compétences, idées, …), l’on peut raisonnablement s’attendre à une émission carbone par dollar produit inférieure aux secteurs industriels très intensifs en énergie, comme celui de la production de plastique par exemple. Plaçons-nous dans le premier cas ci-dessus ou la taxe carbone est faible. Nous en avions conclu que pareille taxe ne changeait rien dans la spécialisation des pays si les intensités carbone par industrie sont homogènes. Supposons maintenant que l’industrie S pollue en réalité 4tCO2/€, l’industrie M 2CO2/€ et l’industrie L 1tCO2/€. Il vient alors que le prix payé par A pour chaque industrie locale croît multiplicativement de 4(1+t), 2(1+t), et (1+t) pour l’industrie S, M et L respectivement par rapport à la situation sans taxation carbone. Alors :

• Rien ne change pour l’industrie L, pour qui le désavantage de A entraînait déjà une délocalisation du secteur chez B. 
• Dans le cas ou l’inégalité ci-dessous est vérifiée, c’est-à-dire dans la situation où A un avantage comparatif plus important en S qu’en M par rapport à B, mais pas 2 fois plus important, on remarque en confrontant les nouveaux niveaux de prix que A perd l’industrie locale S avant l’industrie locale M malgré la distribution de productivité, car l’industrie S pollue deux fois plus que M !

• Dans le cas ou l’inégalité ci-dessus n’est pas vérifiée, on perdra l’entreprise M avant S, suivant le niveau de taxation imposé. L’inégalité ci-dessous nous laisse dans la situation où A continue de produire et exporter M et S du fait d’une taxation carbone faible.

Si l’inégalité ci-dessus n’est pas vérifiée, cela contraint A à ne produire plus que l’industrie S localement, et à délocaliser M du fait d’une taxe plus élevée.

L’on retiendra de ce modèle simpliste qu’une taxe ou des quotas carbones remanie la hiérarchie des avantages comparatifs “classiques” : certaines industries dans laquelle l’Europe est championne peuvent se voir délocaliser avant d’autres entreprises dans lesquelles nous serions moins spécialisés, simplement parce qu’elles sont beaucoup plus polluantes. Bien entendu, les conclusions de ce modèle (choix entre complète production locale, et complète délocalisation) sont inexactes en réalité, où les flux de commerce sont des variables continues et soumises à de nombreuses variations indépendantes de la taxation carbone.

Mais notons tout de même que, dans ce modèle simpliste,  l’intégration de plusieurs autres variables pourrait affiner les conclusions sur l’existence d’une fuite carbone et les industries menacées par ordre de gravité. Les frictions à l’échange par exemple, le coût du transport entre importateur et exportateur, les différends culturels entre autres, pourraient limiter les fuites carbones, ou au contraire les accroître dans certains cas (c’est une hypothèse raisonnable si le secteur du transport intra-européen est très taxé dans le cadre des politiques de mitigations européennes). 

La Commission Européenne a déjà dressé une liste des secteurs menacés par le phénomène de fuites de carbone (9), parmi lesquels nombres d’industries lourdes, comme la manufacture du papier, de composants électroniques, ou encore la production de cuivre, d’aluminium, et la manufacture de fer ou d’acier. Elle identifie ces secteurs en mesurant une hausse jugée importante des coûts directs et indirects de l’industrie dans le cadre du système ETS, et une intensité des échanges avec des pays tiers évaluée comme élevée. (10). Plus les industries sont intégrées aux chaînes de valeurs internationales, et plus elles sont intensives en énergies ou émettrices de CO2 à la production, plus elles sont menacées de délocalisation. La meilleure solution pour l’économie et le climat est probablement que tous les pays se plient aux mêmes règles de tarification carbone. Comme tel n’est pas le cas, d’autres solutions s’imposent pour limiter ces fuites et faire appliquer les réductions d’émission en lissant les pertes de compétitivité, comme nous le verrons en deuxième partie de cet article. 

Des avancées dans la modélisation des fuites carbones

Les deux parties précédentes montrent que les fuites carbones sont un phénomène possible via la perte de compétitivité de certaines industries européennes, mais pas nécessairement vérifié empiriquement. Leur existence dépend de multiples paramètres qu’il convient de modéliser dans un modèle de commerce international bien plus complexe, afin de juger des conséquences des politiques climatiques européennes. À date, deux types de modélisations existent. 

Les premières sont de type ex-ante : elles reposent le plus souvent sur des modèles d’équilibre général calculable, supposant l’ensemble des agents rationnels et aux comportements régies par différentes relations ou fonctions (fonction de préférence pour les consommateurs, fonctions de productions pour les producteurs, …). Bien que ces modèles soient bien entendu fortement dépendants des hypothèses de départ et de la calibration des paramètres des fonctions comportementales, ce qui rend leurs conclusions critiquables, beaucoup concluent à l’existence d’une fuite carbone importante post taxation carbone asymétrique. La revue de littérature de la Direction Générale du Trésor (11) conclut que les effets de fuites carbones des principales études ex-ante sont compris entre 5% et 30%, traduisant l’émission de 5 à 30 tCO2 dans un pays étranger pour 100t évitées en Europe.

Les secondes sont de type ex-post. Empiriques, elles basent leurs analyses sur l’étude des données passées afin de détecter l’émergence de fuites carbones post implémentations de politiques de mitigations climatiques. Si beaucoup d’études concluent positivement à l’existence de fuites carbones depuis les pays s’étant engagés dans les accords de Kyoto vers les autres (12), les études ex-post se concentrant sur l’Union Européenne n’avaient pour l’instant pas identifié de fuites carbone (13). Il a fallu attendre une étude récente avant d’avoir une première estimation de l’ampleur des fuites carbones en Europe, après le renforcement des systèmes de restriction d’émission par la Commission Européenne. Cette étude du gouvernement finlandais (14) évalue à 20% le ratio de fuites carbones, en s’appuyant sur des données de 2013-2020, correspondant à la phase 3 du EU ETS system. 

Conclusion de la première partie

A supposer que les fuites carbones soient effectives, il s’agit de trouver une solution pour les contrer et réduire la perte de compétitivité des pays vertueux, notamment des pays européens. L’Union Européenne a en ce sens proposé une série de mesures climatiques, y compris le Mécanisme d’Ajustement Carbone aux Frontières (MACF). Ce mécanisme, supposé épauler le système ETS pour réduire le niveau global d’émissions CO2 tout en limitant les fuites carbones hors de l’Europe, sera présenté dans le prochain article d’Anlayses de notre média. 

Lexique

Découplage : Dans Prospérité sans croissance, Tim Jackson souligne l’importance de distinguer le découplage relatif du découplage absolu. Le découplage relatif est une diminution de l’intensité écologique par unité de production économique. Dans cette situation, les impacts sur les ressources diminuent par rapport au PIB, mais l’impact environnemental et le PIB augmentent tous deux. Le découplage absolu est une situation dans laquelle les impacts environnementaux diminuent, malgré la croissance du PIB. L’efficacité des ressources doit pour cela augmenter au moins aussi rapidement que la production économique et doit continuer à s’améliorer à mesure que l’économie croît.  (Wikipédia)

Efficacité énergétique : En économie, l’efficacité énergétique ou efficience énergétique désigne l’état de fonctionnement d’un système pour lequel la consommation d’énergie est minimisée pour un service rendu identique. En Europe, une directive de 20061, reprise par la Directive 2010/31/UE2 « sur la performance énergétique des bâtiments » la définit comme « le rapport entre les résultats, le service, la marchandise ou l’énergie que l’on obtient et l’énergie consacrée à cet effet ». La mesure de l’efficacité énergétique suppose des indicateurs pertinents et complets de consommation directe et indirecte d’énergie ; en pratique, il est parfois difficile d’évaluer si le service rendu est ou non identique.

L’efficacité énergétique vise aussi à réduire les coûts (directs et indirects) écologiques, économiques et sociaux induits par la production, le transport et la consommation d’énergie. Elle contribue à réduire l’empreinte écologique (en diminuant l’empreinte énergétique et parfois l’empreinte carbone). Elle améliore la sécurité énergétique, l’adaptation au changement climatique, la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre, la transition écologique et plus encore la transition énergétique.  (Wikipédia)

Les émissions importées peuvent être définies simplement comme les émissions associées aux biens et services produits à l’étranger et consommés en France. D’après le rapport “Maîtriser l’empreinte carbone de la France” (2020) du Haut Conseil pour le Climat, celles-ci ont augmenté au cours des dernières décennies, au moment où les émissions réalisées sur le territoire montraient une tendance à la baisse, expliquant la faiblesse de la baisse de l’empreinte carbone du pays. 

ETS (ou SEQE en français) : Il s’agit du système d’échange de quotas d’émission de l’UE, qui plafonne les émissions de carbone d’un certain nombre de secteurs spécifiques. Il conduit par le biais de la rencontre de l’offre et de la demande sur ce marché de quotas à la fixation d’un prix du carbone. D’après la Commission, “il a permis de réduire les émissions des secteurs de la production d’électricité et des industries à forte intensité énergétique de 42,8 % au cours des seize dernières années.”  (Site de la Commission)

L’ESR (ou règlement sur la répartition de l’effort en français)  assigne à chaque État membre des objectifs renforcés de réduction des émissions pour les bâtiments, le transport routier et le transport maritime intérieur, l’agriculture, les déchets et les petites industries. Ces objectifs, qui tiennent compte de la situation de départ et des capacités de chaque État membre, sont fondés sur le PIB par habitant et ajustés en fonction du rapport coût-efficacité.  (Site de la Commission)

Un Fonds Social pour le Climat est proposé pour allouer des moyens spécifiques aux États membres afin d’aider les personnes à financer leurs investissements dans la rénovation, de nouveaux systèmes de chauffage et de refroidissement et une mobilité plus propre. Il serait financé par le budget de l’Union, grâce à un montant équivalent à 25 % des recettes escomptées provenant du système d’échange de quotas d’émission applicable au carburant pour le transport routier et les bâtiments. Il permettra d’octroyer aux États membres 72,2 milliards d’euros de financement pour la période 2025-2032, moyennant une modification ciblée du cadre financier pluriannuel. (Site de la Commission)

A ne pas confondre avec le Fonds pour une transition juste, nouvel instrument financier qui relève de la politique de cohésion et vise à soutenir les territoires confrontés à de graves difficultés socio-économiques résultant de la transition vers la neutralité climatique. Il facilitera la mise en œuvre du pacte vert pour l’Europe, dont l’objectif est de rendre l’Union climatiquement neutre d’ici à 2050. (https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/214/fonds-pour-une-transition-juste-ftj-)

Sources

1. https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en
2. Fonds Monétaire International, “EU Climate Mitigation Policy”, Chen et al., 2020
3. https://www.ecologie.gouv.fr/fit-55-nouveau-cycle-politiques-europeennes-climat
4. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_3541 
5. The World Bank. 2021. “State and Trends of Carbon Pricing 2021” (May), World Bank, Washington, DC. Doi: 10.1596/978-1-4648- 1728-1. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO
6. https://www.economist.com/finance-and-economics/2021/02/27/can-chinas-new-carbon-market-take-off
7. David Autor, “14.662 Spring 2018, Lecture Note 7: Ricardian Models of Trade”, MIT and NBER, March 2018 : https://economics.mit.edu/files/15402 
8. Reinaud J. (2008), “Issues behind competitiveness and carbon leakage”, Focus on Heavy Industry, Paris: IEA, IEA Information Paper, 2
9. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32014D0746 
10. https://ec.europa.eu/clima/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets/free-allocation/carbon-leakage_fr
11.  Direction générale du Trésor. “Un Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’Union européenne, William L’HEUDÉ, Maëva CHAILLOUX, Xavier JARDI. TrésorEco n°280, Mars 2021
12. Aichele R. et G. Felbermayr (2015), “Kyoto and carbon leakage: An empirical analysis of the carbon content of bilateral trade”, Review of Economics and Statistics, 97(1), 104-115.
13. Naegele H. et A. Zaklan (2019), “Does the EU ETS cause carbon leakage in European manufacturing?”, Journal of Environmental Economics and Management, 93, 125-147.
14.  Kuusi T., Björklund M., Kaitila V., Kokko K., Lehmus M., Mehling M. et M. Wang (2020), “Carbon Border Adjustment Mechanisms and Their Economic Impact on Finland and the EU”, Publication of the Finnish Government’s analysis, assessment and research activities